VLB-agro-juristen hebben gereageerd op de consultatie Landelijke beëindigingsvergoeding veehouderijlocaties (LBV). Onderstaand is de reactie op de regeling en de toelichting op de regeling opgenomen.
Reactie VLB – Vaksectie Recht, namens de juristen
Formele rechtszekerheid
Eén van de eisen van de inrichting van een beschikking is dat een besluit duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd moet zijn en dat de betekenis ervan niet afhankelijk mag zijn van de uitleg door een ander. Een landbouwer moet op basis van de beslissing op zijn aanvraag (verleningsbeschikking) weten waar hij op kan rekenen. De VLB is van mening dat de verleningsbeschikking in het kader van de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie niet voldoet aan deze eis, zodat het rechtszekerheidsbeginsel geschonden is.
Een beslissing op de aanvraag moet gericht zijn op rechtsgevolg. Landbouwers kunnen onvoldoende inschatten wat de rechtsgevolgen van de verleningsbeschikking in het kader van de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie zijn, omdat de hoogte van de bijdrage voor het waardeverlies van de voor de veehouderij met productierecht op de veehouderijlocatie gebruikte productiecapaciteit, op het moment van de aanvraag nog niet vaststaat. Om deze reden is de VLB van oordeel dat landbouwers op basis van de verleningsbeschikking onvoldoende inzichtelijk hebben wat de (rechts)gevolgen zijn van deelname aan de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie. De verleningsbeschikking is immers onvoldoende concreet, terwijl de deelnemende ondernemer(s) op basis van deze beschikking moeten besluiten of zij wel of niet deelnemen.
De VLB pleit er voor om de waarde van de voor de veehouderij met productierecht op de veehouderijlocatie gebruikte productiecapaciteit, ná de verleningsbeschikking niet meer naar beneden bij te stellen, zodat een landbouwer op basis van de verleningsbeschikking in financiële zin weet waar hij op kan rekenen en een weloverwogen beslissing kan nemen.
Gemiddelde veebezetting
Het gemiddeld aantal dieren dat in 2021 op een locatie gehouden is, is leidend voor de stikstofdepositie die wordt berekend met de Aerius Lbv-Calculator (artikel 2, tweede lid, onder a). Indien het subsidieplafond dat per diersector is vastgesteld, niet toereikend is om alle aanvragen in aanmerking te laten komen voor subsidie, worden de subsidieaanvragen gerangschikt. De bedrijven met het laagste subsidiebedrag per mol stikstofreductie komen het eerst in aanmerking.
De VLB is van oordeel dat de ‘gemiddelde veebezetting in 2021’ niet altijd passend is. Er kan sprake zijn van:
- calamiteiten of overmacht die van invloed zijn op de reguliere bedrijfsvoering;
- (gedeeltelijke) leegstand wegens slechte marktprijzen als gevolg van COVID-19;
- (gedeeltelijke) leegstand van rundveestallen als gevolg de invoering van het stelsel van fosfaatrechten per 1 januari 2018;
- een relatief lange schoonmaakperiode van 2 à 3 maanden bij legkippen. In de legkippensector staat een bedrijf tweemaal per drie jaar tijdelijk leeg om schoongemaakt te worden en nieuwe dieren op te zetten.
De VLB adviseert om het mogelijk te maken dat landbouwers voor een ander peiljaar kunnen kiezen, bijvoorbeeld 2019, 2020 of 2022.
Andere activiteiten
Indien een landbouwer deelneemt aan de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie, is het toegestaan om op de betreffende locatie andere dan veehouderijactiviteiten te ontplooien die stikstofdepositie veroorzaken op een overbelast Natura 2000-gebied. De maximale stikstofemissie als gevolg van die nieuwe activiteiten mag maximaal 15% van de oorspronkelijke emissie bedragen.
De VLB stelt voor om aan deze verplichting een maximale termijn van bijvoorbeeld vijf jaren te verbinden. Op grond van artikel 21 van de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie vervalt deze regeling immers ook vijf jaren na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.
Volgens de VLB leidt de regeling tot de vraag op basis van welke vergunning de 15% van de oorspronkelijke emissie bepaald wordt. Bijvoorbeeld indien er nog geen onherroepelijke natuurvergunning is of wanneer het een bedrijf met een PAS-melding betreft. De VLB adviseert om over de uitgangspunten meer duidelijkheid te verschaffen in de regeling en/of in de toelichting.
Driejaarseis
In artikel 6, eerste lid staat vermeld dat de subsidieaanvraag wordt afgewezen indien de veehouder op de veehouderijlocatie niet daadwerkelijk een veehouderij met productierecht drijft en voor zover de daarvoor gebruikte productiecapaciteit niet onafgebroken gedurende de drie jaren voorafgaande aan de aanvraag op bedrijfseconomisch gangbare wijze gebruikt is. Bij de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen gold een vergelijkbare bepaling. De vragen die toen gesteld zijn en nu weer gesteld zullen worden, luiden als volgt:
- Heeft een rechtsvormwijziging gedurende de driejaarstermijn gevolgen voor de subsidieaanvraag?
- Heeft de overdracht, bijvoorbeeld de inbreng in een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, gedurende de driejaarstermijn gevolgen voor de subsidieaanvraag?
- Heeft de verkoop en levering van een bedrijf aan een andere landbouwer gedurende de driejaarstermijn gevolgen voor de subsidieaanvraag?
- Komt een stal die in 2021 gebouwd en in gebruik genomen is, in het kader van de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie in aanmerking voor subsidie (er wordt onder deze omstandigheid immers niet voldaan aan de driejaarstermijn)?
VLB bepleit om in de toelichting op de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie op deze vragen een antwoord te geven. De aanvrager heeft bij zijn overwegingen tot deelname aan de regeling er belang bij dat deze vragen voorafgaand aan de beslissing zijn beantwoord.
WOZ-beschikking
Bij de subsidieaanvraag dienen diverse documenten toegevoegd te worden. In artikel 11, derde lid, onder e staat vermeld dat een kopie van de WOZ-beschikking meegestuurd dient te worden. Bij de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen werd deze voorwaarde niet gesteld. De VLB vraagt zich af wat hier de meerwaarde van is. In de praktijk blijkt namelijk dat de op de WOZ-beschikking genoemde oppervlaktes en bouwjaren c.q. datums van ingebruikname lang niet altijd in overeenstemming zijn met de feitelijke situatie.
De VLB stelt dan ook voor om het aanleveren van de WOZ-beschikking achterwege te laten.
Indien het achterwege laten van de WOZ-beschikking geen optie is, adviseert de VLB om de ondernemer zelf de ontbrekende gegevens over datum(s) van ingebruikname en staloppervlakte(s) aan te laten vullen, zoals dat ook toegestaan was in het kader van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen.
Meerdere locaties
Er zullen veehouders met meerdere locaties zijn die willen deelnemen aan de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie indien zij met alle locaties tegelijkertijd mogen deelnemen. Stel een landbouwer heeft twee locaties. Dan zijn er de volgende mogelijkheden:
- Beide locaties voldoen aan de voorwaarden van de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie, maar de ene locatie komt wel voor subsidie in aanmerking en de andere locatie niet vanwege een te lage ranking.
- Eén locatie voldoet wel aan de voorwaarden van de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie en scoort hoog in ranking zodat deze locatie kan deelnemen. De andere locatie voldoet niet, omdat de stikstofdepositie vanaf die locatie onder de 50 mol stikstof per jaar ligt.
- Eén locatie valt in de gebiedsaanduiding onder de Regeling provinciale aankoop en beëindiging veehouderijen nabij natuurgebieden tranche 2 en de andere locatie voldoet aan de voorwaarden van de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie.
De Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie lijkt met genoemde opties geen rekening te houden. Als een veehouder maar met één locatie mag deelnemen, bestaat er een reële kans dat er een onrendabel bedrijf overblijft. Dit betekent dat de bereidheid om deel te nemen aan de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie afneemt, hetgeen ten koste gaat van de beoogde stikstofreductie.
De VLB stelt voor om bedrijven met meerdere locaties waarvan ten minste één locatie voldoet aan de voorwaarden én na rangschikking in aanmerking komt voor deelname, met alle locaties te laten deelnemen. Alle locaties met melkvee, varkens en/of pluimvee dienen dan in aanmerking te komen voor vergoeding.
Wanneer deelname definitief
Het is voor ondernemer(s) onduidelijk tot wanneer een landbouwer af kan zien van deelname aan de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie. In de toelichting staat hierover op pagina 20 het volgende vermeld:
‘In het algemeen geldt dat de begunstigde van een subsidie niet verplicht is om gebruik te maken van een verstrekte subsidie en hij kan hier, tot het moment van definitieve subsidievaststelling heeft plaatsgevonden, te allen tijde van afzien, al leidt dat wel tot de terugvordering van eventueel reeds verstrekte voorschotten.’
In het kader van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen moest ook een modelovereenkomst getekend worden die vergelijkbaar is met de modelovereenkomst uit de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie. In de praktijk ontstond de vraag of de deelnemer zich na het sluiten van de overeenkomst, nog van de regeling kon terugtrekken. Deze vraag is nu wederom aan de orde.
Bij de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen werd door RVO na verloop van tijd gecommuniceerd dat zij er van uit gingen dat een aanvrager de overeenkomst ondertekent met de bedoeling om te stoppen. Toch kan het volgens RVO gebeuren dat een situatie buiten de macht van de aanvrager om verandert, waardoor het beter is om niet te stoppen.
Het was dan mogelijk om een verzoek tot intrekking van de subsidiebeschikking te sturen naar RVO. Wat verstaan werd onder ‘buiten de macht van de aanvrager om’ is nog altijd niet duidelijk. Is het toegestaan om af te zien van deelname omdat de locatie aan een andere landbouwer verkocht kan worden voor een betere prijs of omdat de landbouwer bij nader inzien het bedrijf op de huidige locatie wil voortzetten?
De VLB adviseert om de onzekerheid over het antwoord op de vraag tot wanneer een landbouwer af kan zien van deelname aan de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie, weg te nemen. De VLB acht het verstandig om in de toelichting uitgebreider in te gaan op dit vraagstuk. Dit bevordert de rechtszekerheid. De Subsidieregeling sanering varkenshouderijen heeft geleerd dat hier bij de ondernemer(s) behoefte aan is.
De VLB bepleit om op meerdere fronten meer duidelijkheid te geven. Zo is cruciaal in deze wat de status van de overeenkomst is na intrekking van de subsidiebeschikking. Wordt er toch nakoming gevorderd ook al voldoet een deelnemer na de verleningsbeschikking niet aan de vereisten om in aanmerking te komen voor subsidie? Wordt er een beëindigingsovereenkomst getekend indien een aanvrager toch niet deelneemt aan de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie?
De modelovereenkomst bevat de volgende verplichtingen:
- Het zich onthouden van veehouderij-activiteiten op de te sluiten productielocatie;
- Het bewerkstelligen dat na vervreemding of ingebruikgeving van de productielocatie de verkrijger respectievelijk gebruiker de verplichting heeft zich te onthouden van veehouderij-activiteiten op die locatie; en
- Het zich onthouden van soortgelijke veehouderij-activiteiten op een andere productielocatie, behalve voor zover hij op die andere locatie of locaties ten tijde van de subsidieaanvraag al een melkvee-, pluimvee- of varkenshouderij had.
Dit zijn verplichtingen voor de situatie ná de bedrijfsbeëindiging. Het gaat niet over de bedrijfsbeëindiging zelf. De werking van de verbintenis hoeft pas in werking te treden op het moment dat de productiecapaciteit daadwerkelijk is beëindigd. De VLB stelt voor om een opschortende voorwaarde in de modelovereenkomst op te nemen, zodat de genoemde verplichtingen pas ingaan nadat er een vaststellingsbesluit genomen is. Dit heeft het bijkomend voordeel dat er ook geen beëindigingsovereenkomst opgesteld hoeft te worden.
Alternatief voor onteigening
De Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie wordt gezien als een vrijwillig alternatief voor onteigening. De vraag is echter in hoeverre de regeling daadwerkelijk vrijwillig is. In de Kamerbrief van 1 april 2022 geven de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de minister voor Natuur en Stikstof aan dat dwingender maatregelen als onteigening ingezet worden als vrijwillige regelingen niets opleveren. Op dit moment is echter onduidelijk onder welke voorwaarden en in welke gebieden in de toekomst de maatregel ‘onteigening’ wordt ingezet. Vrijwillig betekent onder de gegeven omstandigheid niet vrijblijvend!
De VLB is dan ook van oordeel dat een landbouwer op dit moment géén goede afweging kan maken of het verstandig is om wel of niet deel te nemen aan de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie. Doorgaans is het financieel gezien interessanter om nog een aantal jaren ‘door te boeren’ en te wachten op onteigening met de daarbij behorende schadeloosstelling. De VLB bepleit daarom om de veehouders vóór openstelling van de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie, duidelijkheid te verschaffen over hun positie.
Beroepsverbod
In de Kamerbrief van 1 april 2022 geven de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de minister voor Natuur en Stikstof aan dat het kabinet op dat moment de laatste hand legde aan de opkoopregelingen waaronder de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie. Ze wilden onderzoeken om de opkoopregelingen nog aantrekkelijker te maken door de drempels voor landbouwers om deel te nemen te verlagen, en bezien hoe er effectiever stikstofreductie gerealiseerd kan worden.
De VLB is van oordeel dat het opleggen van een beroepsverbod zoals geformuleerd in artikel 5, eerste lid, onder g absoluut niet bijdraagt aan de doelstelling om zoveel mogelijk landbouwers te laten kiezen voor een opkoopregeling in plaats van te wachten op onteigening. Landbouwers zullen juist beslissen om niet deel te nemen. In plaats van extra deelnemers wordt als gevolg van een dergelijk beroepsverbod dus het tegenovergestelde bereikt, namelijk minder deelnemers. De VLB sluit niet uit dat een levenslang beroepsverbod in beginsel in strijd is met artikel 19 derde lid van de Grondwet. De VLB bepleit dan ook om géén beroepsverbod op te leggen aan deelnemers aan de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie.
Mocht het verwijderen van een beroepsverbod niet wenselijk zijn, dan bepleit de VLB het volgende:
- Verbind aan het beroepsverbod een maximale termijn van bijvoorbeeld vijf jaren. Op grond van artikel 21 van de Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor stikstofreductie vervalt deze regeling immers ook vijf jaren na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.
- Hanteer voor het beroepsverbod in artikel 5, eerste lid, onder g dezelfde formulering als opgenomen is in de Regeling provinciale aankoop en beëindiging veehouderijen nabij natuurgebieden tranche 2. Deze is ruimer geformuleerd en het is logischer dat beide opkoopregelingen op dit onderdeel naadloos op elkaar aansluiten.
