Publicatie in het Land en TuinbouwBulletin (LTB) van Wolters Kluwer d.d. 2 mei 2017 door Fons Overwater, voorzitter Werkgroep Horizontaal Toezicht VLB
In 2005 voerde de belastingdienst een nieuw toezichtsysteem in genaamd horizontaal toezicht (HT). Van den Kerkhof schreef in LTB eerder een overzichtsartikel over HT (LTB 2013/45). Er bestaan twee varianten van HT. Eén voor grote ondernemingen die rechtstreeks een HT-convenant met de belastingdienst sluiten en één voor gekwalificeerde fiscaal dienstverleners (FD’s) die ondernemers in het midden- en kleinbedrijf (MKB) bij de belastingdienst voor HT kunnen aanmelden. Dit artikel gaat over de variant van HT dat via een FD loopt. Hoewel er inmiddels bijna 150.000 ondernemingen in het MKB via een FD zijn aangemeld voor HT, bestaan er nog steeds veel misverstanden over. Misverstanden die zeker niet alleen aanwezig zijn bij het grote publiek maar ook in de politiek en in de media. En zelfs bij FD’s die niet meedoen met HT. Dit artikel hoopt een bijdrage te leveren aan het wegnemen van vijf van de grootste misverstanden.
VLB-kantoren en HT
De accountantskantoren die bij de Vereniging van Accountants- en Belastingadviesbureaus VLB (VLB) zijn aangesloten, te weten Countus, ABAB, Alfa, Flynth en Accon avm, zijn allemaal in de jaren 20 van de vorige eeuw opgericht door standsorganisaties voor de land- en tuinbouw. De oprichting van deze kantoren was een direct gevolg van de invoering van de Wet op de inkomstenbelasting 1914. Ingevolge die wet vielen namelijk ook bedrijven in de landbouw onder de inkomstenbelasting. Al snel kwam er een samenwerking voor een eerlijke en zuivere belastingheffing ten behoeve van de boeren en tuinders tussen de accountantskantoren en de belastingdienst tot stand. Op voorspraak van de belastingdienst werd toen de VLB opgericht teneinde een platform te hebben voor overleg en om landelijke afspraken te maken rondom het voeren van administraties en de aangifteprocessen. Het was HT ten voeten uit. De samenwerking was in die beginjaren dan ook intens. Zo zat er een belastingambtenaar in de Commissie van Toezicht van de VLB en mochten de VLB-kantoren bijvoorbeeld aangeven hoe ze de jaarwinst voor hun leden mochten bepalen. In 1991 werd een mijlpaal bereikt met de totstandkoming van de landelijke landbouwnormen. Toen in 2005 HT werd geïntroduceerd, was dat voor de VLB-kantoren dan ook niet echt iets nieuws. Het zal dan ook niet verbazen dat naar schatting 40-45% van de klanten van de VLB-kantoren aangesloten is bij HT. De VLB-kantoren zijn daarmee verreweg de grootste leverancier van ondernemers die onder HT vallen.
Misverstanden over HT
Er kan natuurlijk eindeloos gediscussieerd worden over het antwoord op de vraag of HT een goede wijze van toezicht is. Maar bij die discussie moet wel uitgegaan worden van de juiste feiten en die zijn toch onvoldoende bekend. Over het op 30 november 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden rapport ‘Handhavingsbeleid Belastingdienst’ van de Algemene Rekenkamer schreef Het Financieele Dagblad op 4 december 2016 dat de Rekenkamer geconstateerd heeft dat ‘de dienst niet weet welk effect horizontaal toezicht heeft op de naleving van belastingwetten’. Om vervolgens in één moeite door en in vervolg daarop te vermelden dat de overheid bij het MKB jaarlijks 3,5 miljard aan belastingopbrengsten misloopt tegenover 0,5 miljard bij particulieren. De argeloze lezer zal snel een verband leggen tussen voornoemde 3,5 miljard en horizontaal toezicht en het lijkt erop alsof de journalist het ook niet begrepen heeft. Ten onrechte en het is integendeel. Die zaken staan los van elkaar.
Een recent voorbeeld van een misverstand speelde zich begin februari van dit jaar af in de landelijke media. Met krantenkoppen in Trouw van 8 februari 2017 als ‘De belastingdienst controleert steeds minder bedrijven’ en ‘Het systeem (bedoeld wordt HT, red.) wordt ingevoerd omdat bedrijven er belang bij hebben’ of, in De Groene Amsterdammer van 8 februari 2017, ‘Inspecteurs zonder inspectiebevoegdheid’ en ‘Als je niet meer controleert, zal je vaak niet eens meer merken dat je belastingopbrengsten misloopt’ werd door critici fanatiek stemming gemaakt tegen HT. Maar die critici hadden het uitsluitend over de convenanten voor de grote ondernemingen, dus die waarbij de grote ondernemingen een rechtstreeks convenant hebben zonder tussenkomst van een FD. HT werd met het wegvallen van Nederland als belastingparadijs voor multinationals zelfs weggezet als een ‘alternatief lokkertje’.
Wat is precies HT en hoe werkt het?
Horizontaal toezicht staat tegenover verticaal toezicht. Met verticaal toezicht wordt het traditionele arsenaal controlemiddelen bedoeld, waarvan het boekenonderzoek vanzelfsprekend het bekendste voorbeeld is. Top-down dus. HT is een nieuwe vorm van toezicht waarbij het gaat om ‘wederzijds vertrouwen, begrip en transparantie tussen de belastingplichtige en de belastingdienst gebaseerd op het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken’ aldus de Leidraad Horizontaal Toezicht Fiscaal Dienstverleners van november 2016, te vinden op de website van de belastingdienst. De kern van HT is dat de belastingdienst steunt op het werk dat de FD voor zijn klant doet, waarbij het uitgangspunt is dat de FD namens de ondernemer aanvaardbare aangiften wil indienen. Zaken die verschil van inzicht kunnen opleveren worden vooraf afgestemd. Daarmee worden discussie en correcties achteraf vermeden. HT is gebaseerd op convenanten. Het toezicht loopt voor het MKB via FD’s. De FD kan, mits hij daartoe gekwalificeerd is, een HT-convenant met de belastingdienst sluiten. Heeft hij zo’n convenant, dan kan hij klanten voor HT aanmelden. Klanten moeten dat vanzelfsprekend wel willen en de FD moet min of meer ‘zijn handen ervoor in het vuur durven steken’ dat de desbetreffende klant het vertrouwen ook waard is. Als belangrijkste voordelen van HT worden wel genoemd dat er geen boekenonderzoeken meer plaats zullen vinden, dat aangiften per ommegaande geregeld worden en dat er een vaste contactinspecteur voor de FD is met wie je in beginsel over bijna alle belastingmiddelen zaken snel af kunt stemmen. Als belangrijkste nadeel wordt wel genoemd dat je geen discutabele edoch pleitbare standpunten in aangiften meer mag innemen, zonder daar met de contactinspecteur afspraken over te maken. Met een discutabel edoch pleitbaar standpunt wordt hierbij gedoeld op situaties waarbij je niet zeker weet dat de contactinspecteur niet anders over de uitkomst van een vraagstuk zal denken als jij. Dat kan dan het gevolg hebben dat er geen afspraak komt. Maar je discutabele edoch pleitbare standpunt kun je evenwel alsnog in de aangifte verwerken. Discutabele edoch pleitbare standpunten zullen dan niet meer probleemloos verwerkt worden in aanslagen zoals dat bij de huidige gebrekkige controlecapaciteit van de belastingdienst vaak wel het geval kan zijn.
Misverstand nummer één
Nummer één van de vijf grootste misverstanden over HT is dat het een aflopende zaak zou zijn en dat HT een stille dood zal sterven. Het is een kwestie van tijd voordat de stekker er uit wordt getrokken. Zou dat kloppen? Op LinkedIn is een groep genaamd ‘Horizontaal Toezicht’ met ruim 1.200 leden. In de op 15 november 2016 geopende pagina’s ‘Horizontaal Toezicht’ van de website van het Forum Fiscaal Dienstverleners (ffd.pleio.nl) hebben zich sindsdien al bijna 400 gebruikers gemeld. In alle beleidsstukken van het Ministerie van Financiën inzake belastingen en in beleidstukken van de belastingdienst is al jaren een vaste en positieve plek ingeruimd voor HT. Het aantal ondernemingen dat bij HT aangesloten is groeit nog steeds. De groei in 2016 was van 113.000 naar 143.000.
Het is begrijpelijk dat de indruk kan ontstaan dat het lijkt alsof HT aan het afsterven is, vooral als je met HT geen raakvlak of ervaring hebt en door de afwezigheid van positieve publiciteit en actualiteit. Maar niets is echter minder waar. Horizontaal toezicht is vitaler dan ooit. FD’s die ermee werken, zullen dat beamen. Dat er weinig publiciteit en actualiteit meer is over HT komt omdat het is ingeburgerd. Het is een fenomeen dat zich genesteld heeft in het handhavingsbeleid en de organisatie van de belastingdienst enerzijds en bij honderden FD’s anderzijds.
Misverstand nummer twee
Nummer twee van de vijf grootste misverstanden is dat als je in HT zit, je geen boekencontrole meer krijgt. Dit is helaas onjuist. Weliswaar worden ondernemers niet meer regulier gecontroleerd of lastiggevallen met vragenbrieven, maar ze lopen nog steeds de kans dat ze geselecteerd worden voor een steekproef. De ‘steekproef ondernemingen’ is een jaarlijks controle-instrument waarbij het gaat om een aselecte, representatieve en gestratificeerde steekproef op alle MKB-entiteiten en dus ook onder deelnemers aan HT. De kans dat een ondernemer die onder HT valt hiervoor geselecteerd wordt is weliswaar klein, maar toch aanwezig. Uit vergelijkingen van resultaten van de steekproeven die onder HT-ondernemingen zijn uitgevoerd en die zijn uitgevoerd onder ondernemingen die niet onder HT vallen, blijkt steevast dat de kwaliteit van de aangiften van HT-ondernemingen veel beter is. HT werkt dus gewoon heel goed. Vanzelfsprekend wordt ook onder deelnemers aan HT gecontroleerd als de belastingdienst sterke vermoedens heeft of signalen krijgt dat sprake is van het niet naleven van afspraken of erger, bij signalen van fraude of andere misdrijven. Naast een correctie van evidente fouten zal de nadruk dan komen te leggen op het voorkomen van fouten en het verbeteren van het Tax Control Framework.
Misverstand nummer drie
Nummer drie van de vijf grootste misverstanden is dat ondernemingen die niet in HT zitten, maar wel van de diensten van een accountant met een convenant gebruik maken, door de fiscus extra in de gaten worden gehouden. Dit is onjuist. Een FD met een convenant moet beschikken over een Tax Control Framework (TCF), waarbij gedrag, risico’s en controle van de aangifteprocessen ingebed zijn in een kwaliteitssysteem. Dat TCF rolt zich dan uit over alle aangifteprocessen, dus niet alleen over de HT-klanten. Dat maakt dat ook klanten die niet onder HT vallen in beginsel dezelfde kwaliteitsstandaard hebben als de klanten die wel onder HT vallen. Natuurlijk is het wel zo dat de klanten die niet onder HT vallen niet kunnen profiteren van de voordelen van HT en dus bijvoorbeeld gemiddeld vaker gecontroleerd zullen worden.
Misverstand nummer vier
Nummer vier van de vijf grootste misverstanden is dat als een standpunt pleitbaar is en de contactinspecteur is het niet met je eens, je aangifte moet doen naar het standpunt van de contactinspecteur. Dit is onjuist. Er is voorzien in de situatie dat sprake is van een zogenoemd ‘agree-to-disagree’. Als zich zo’n situatie aandient, doet de FD gewoon aangifte naar zijn eigen inzicht. De contactinspecteur heeft inmiddels wel het ‘agree-to-disagree’ vastgelegd in de systemen, waardoor de aanslag niet meer automatisch wordt opgelegd. Wanneer de aangifte binnenkomt bij de contactinspecteur wordt de aanslag opgelegd met een correctie naar het inzicht van de contactinspecteur. De FD maakt daar dan vervolgens bezwaar tegen en de verdere procedure volgt de normale gang van zaken volgens het procesrecht. Voor de belastingen op aangifte (btw en loonheffing) gelden overigens enigszins afwijkende procedures.
Misverstand nummer vijf
Nummer vijf van de vijf grootste misverstanden is: Ik moet de contactinspecteur altijd consulteren wanneer ik van de Landelijke Landbouwnormen, of andere richtlijnen, wil afwijken. Er mag in beginsel altijd worden afgeweken van de landbouwnormen en andere richtlijnen als daar heel goede redenen voor zijn. Dat moet in geval van de landbouwnormen bij een gewone, niet onder HT ingediende aangifte dan wel worden aangegeven op het aangiftebiljet en voorzien worden van een geschreven motivering. Onder HT, waarbij de sleutelwoorden onderling begrip, vertrouwen en transparantie zijn, zou je misschien denken dat vooroverleg in die situaties per definitie noodzakelijk is. Maar dat is onjuist. Het gaat erom of je denkt dat de contactinspecteur jouw argumenten voor het afwijken van de normen of richtlijnen kan volgen en onderschrijven. Als je denk dat dat het geval is, professional judgement, hoef je niets anders te doen dat alleen datgene te doen wat ook verplicht is als je niet onder HT zou vallen.
Betekenis voor de praktijk
HT is een fenomeen dat vrijwel niet meer weg te denken is in de fiscale praktijk van alledag. Desalniettemin zijn er nog steeds onder burgers, bedrijven, de politiek en journalisten, maar ook onder FD’s en medewerkers van belastingdienst, veel critici tegen dit systeem. Uit de kritiek valt meestal op te maken dat deze gevoed wordt door talloze misverstanden. Het is voor een ieder die niet met HT werkt zinvol om kennis te nemen van die misverstanden en het is voor een ieder die wel met HT werkt goed om de misverstanden te herkennen en uit de wereld te helpen.
Verder is van belang voor de praktijk de misverstanden over HT zo veel als mogelijk weg te nemen omdat HT een moderne wijze van toezicht is die recht doet aan maatschappelijke ontwikkelingen die goed passen binnen een aantal moderne samenlevingsconcepten, zoals die van de drie P’s (People, Planet, Profit) en MVO (Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen). HT past daar uitstekend bij.
Mr. A.J.A. Overwater RB